Миграционная политика России в контексте национальных интересов

Сфера межнациональных отношений продолжает оставаться одной из самых конфликтогенных с точки зрения обеспечения национальной безопасности России. Представители научной общественности неоднократно обращали внимание органов власти и институтов гражданского общества на недостаточную разработанность политики федерального центра в области межнациональных отношений. На данную проблему в последнее время обратила внимание и государственная власть, главным образом благодаря негативным тенденциям в миграционной политике.

Были предприняты определенные попытки правового регулирования миграционных процессов на региональном уровне. Весной 2002 года произошло резкое обострение межнациональных отношений в Краснодарском крае, что в значительной мере было вызвано именно нерешенностью миграционной проблемы. Как известно, губернатор края А. Ткачев выступил с инициативой изменения статьи регионального законодательства, регулирующей вопросы миграции. По словам руководителя региона, это решение было согласовано с Администрацией Президента РФ и лично с В.В. Путиным. Законодательное собрание Краснодарского края поддержало губернатора. Был разработан и принят краевой закон о миграции “О пребывании и жительстве на территории Краснодарского края” от 11 апреля 2002 г. Закон был принят Законодательным собранием Краснодарского края 27 марта 2002 г. и принят в редакции Закона Краснодарского края от 26.06.2002 N 497-КЗ. Задолго до его принятия проект данного закона был подвергнут резкой и целенаправленной критике со стороны правозащитных групп и представителей либеральных партий. Основной лейтмотив критики – закон нарушает права человека и противоречит федеральному законодательству.

Принятие законов о миграции региональными парламентами Краснодарского и Ставропольского краев (соответственно, март-июнь 2002 года), выдвижение жестких инициатив со стороны ряда общественных организаций (казачество Кубани и Дона) и правоохранительных органов встретила неоднозначную реакцию как внутри страны, так и за рубежом. Был проведен ряд встреч руководителей Краснодарского края и Кубанского казачьего войска с представителями посольства республики Армения (РА). Итогом этих встреч стало принятие решения об открытии генерального консульства РА в Краснодарском крае. Со стороны руководителей армянских диаспор Кубани и России действие А. Ткачева были квалифицированны как направленные на поджигание межнациональной розни.

Правовой основой миграционной политики Российской Федерации стал Федеральный закон № 109 «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» от 18 июля 2006 года, который вступил в силу с 15 января 2007 года. По имеющимся в режиме открытого доступа сведениям, концепция нового закона, ратифицированного Федеральным собранием, была разработана в недрах Федеральной миграционной службы МВД России.

12 сентября 2008 года Государственная Дума приняла проект федерального закона «О внесении изменения в статью 14 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации (об установлении упрощенного порядка приобретения российского гражданства для иностранных граждан и лиц без гражданства, являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом)».

В соответствии с законопроектом, указанные лица смогут получать российской гражданство без соблюдения обязательных 5-летнего срока непрерывного проживания на территории России, наличия законного источника средств к существованию и владения русским языком».

По мнению многих экспертов, немотивированное изъятие некоторых ключевых требований (владение русским языком, ценз оседлости, отсутствие системы криминологического мониторинга в отношении получателей гражданства РФ и др.) создает для России больше дополнительных проблем, чем решает имеющиеся, осложняет криминогенную обстановку в стране, нарушает межэтнический и межкультурный баланс. При этом не решается проблема обеспечения народного хозяйства страны квалифицированными рабочими кадрами.

В экспертном сообществе и в органах государственной власти Российской Федерации усиливается понимание того, что миграционная политика должна исходить из интересов коренного населения России. Президент России В.В. Путин, выступая на Всемирном русском конгрессе в сентябре 2006 г., озвучил требование организовать переселенческую программу по возвращению в российских соотечественников (прежде всего, русских). Нехватка рабочих рук, на которую постоянно ссылаются апологеты либеральной миграционной политики, исходя из изложенной концепции должна решаться, как будет показано ниже, за счет внутренних ресурсов.

Однако ее необходимо решать не методом «от противного» (борясь с неконтролируемой миграцией, этническими криминальными сообществами и др.), а на основе положительной программы. Концепт новой программы национальной политики должен быть основан на стратегических интересов коренных народов России и, прежде всего, русского. Русские – не только самый многочисленный народ Российской Федерации, но и народ-строитель государства. Острота русского вопроса проявляется, прежде всего, в отсутствии постоянного интереса со стороны федеральных и региональных органов власти. В то время как проблемы малых народов традиционно находятся на пике общественного и государственного внимания, проблемы русского народа игнорируются. Логически ошибочно считать, что у большого народа не существует проблем как у народов малых. У большого народа – большие проблемы. Можно сказать, что русские в наибольшей мере испытывают негативные последствия проводимой в Российской Федерации национальной, федеративной и региональной политики. Это проявляется как на региональном, так и на общегосударственном уровне. Особенно показательны примеры некоторых республик Северного Кавказа, из которых происходит отток русского населения, одной из немаловажных причин которого является проводимая с начала 90-х годов «коренизации» и этнизации местных элит. В Конституции РФ отсутствуют упоминание о русском народе, который является историческим творцом нашего государства. В этом документе, а также в другом наследии ельцинской эпохи – Федеративном договоре 1992 г. закреплен принцип ассиметричной федерации. Некоторыми отечественными правоведами (в том числе, из северокавказских республик) уже обращалось внимание, что согласно Конституции и Федеративному договору бывшие национальные автономии РСФСР фактически получили статус субъектов международного права – республик, обладающих полнотой или частью государственного суверенитета. С правовой точки зрения спор о носителе государственного субъекта между федеральным центром и республиками не решен, а отложен вследствие политических причин. Национальные республики РФ оказались в привилегированном положении по сравнению с «русским» субъектами – краями и областями.

В Конституции РФ отсутствует упоминание о государствообразующей роли русского народа как якобы нарушающее принцип равенства людей разных национальностей. Само понятие «русский народ» в тексте документа также отсутствует. Однако и в Конституции, и в Федеративном договоре прописаны права национальных (то есть, созданных по этнонациональному принципу) республик, что само по себе входит в противоречие с конституционным принципом межнационального равенства. На конституционном уровне одни этнонациональные общности имеют более высокий статус, чем другие. К примеру, согласно ч. 2 ст. 68 Конституции РФ республики имеют свои государственные языки, а другим субъектам федерации такое право не представлено. Неравенство проявляется и в бюджетной политике федерального центра: дотации в национальные республики (в большинстве своем – регионы-репициенты) значительно превышают аналогичные отчисления в «русские» регионы, составляя, по некоторым данным, в ряде республик Северного Кавказа до 90% бюджета. В то же время в отдельных республиках создан если не де-юре, то де-факто кадровый фильтр, не пропускающий в элиту представителей «нетитульной» нации. Создание института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в мае 2000 г. лишь ослабило остроту этой проблемы, устранив наиболее вопиющие юридические нормы в законодательстве национальных республик. На примере республик Северного Кавказа можно констатировать, что отток русского населения принял необратимый характер. Наиболее активная, востребованная на рынке часть русского населения уже покинула республики Северного Кавказа. Однако с отъездом русских эти республики лишились незаменимых трудовых кадров, к тому же русские в республиках Северного Кавказа играли роль этноса-коммуникатора, снимавшего противоречия в межнациональных отношениях «титульных» народов.

Противоречие между федеративными принципами российского государства и заниженным правовым статусом русского народа, лишенного своей правосубъектности, усугубляемое «ассиметричной» бюджетной политикой федерального центра и растущей угрозой неконтролируемой внешней и внутренней миграции ведет к росту конфликтогенности.

Тем не менее, ломка в одночасье сложившейся модели национально-федеративной политики стала бы неоправданной ошибкой. Только очень осторожное перестраивание модели национально-территориальной политики является единственной альтернативой обоих крайностей. Представляется необходимым устранить правовые нормы, противоречащие принципам федерализма. Россия – федеративное, а не конфедеративное государство. Все субъекты федерации должны обладать юридическим равенством.

Логическое развитие этой меры – выравнивание бюджетного федерализма. Русские регионы-доноры не должны чувствовать свою ущербность и правовую неполноценность в сравнении с «титульными» национальными республиками. Так называемое нецелевое использование бюджетных средств порождает безработицу и низкий уровень жизни в республиках, лидирующих по уровню финансовых отчислений из центра, ведет к катастрофическому падению авторитета и престижа республиканских властей в Северокавказском регионе, о чем было заявлено Президентом России Д.А. Медведевым на заседании Совета безопасности РФ в Махачкале в июне 2009 г. Очевидно, должен быть выработан какой-то механизм контроля над расходованием средств, отпускаемых из федерального бюджета, а сам размер отчислений должен коррелироваться рядом факторов. В том числе, в зависимости от уровня соблюдения демократических норм в «титульных» республиках в отношении граждан «нетитульной» национальности. Представители «некоренных» народов и этносов должны иметь уровень представительства в органах власти и экономике, пропорциональный их численности в регионе.

Необходим контроль над внешней и внутренней миграцией. Совет Федерации уже обращался к Правительству РФ с предложением восстановить Министерство по делам миграции. Однако необходима, прежде всего, новая концепция миграционной политики, которая должна исходить из интересов коренных народов России. Позиция, озвученная тогдашним Президентом России В.В. Путиным: делать ставку на внутренние ресурсы – улучшение демографической ситуации в стране и осуществление программы переселения соотечественников – не имеет серьезных альтернатив. Следовательно, новое миграционное законодательство должно строиться на максимальном облегчении механизмов получения российского гражданства или второго гражданства нашим соотечественникам за пределами Российской Федерации.

Минимизацию негативных последствий, связанных с нарушением межэтнического и межкультурного баланса в процессе слабо контролируемой миграции нельзя решить без задействования потенциала местного самоуправления. Известно, что события в Кондопоге показали низкий уровень квалификации и ответственности органов МСУ; в ряде регионов с аналогичными проблемами начали создаваться альтернативные органы местного самоуправления, что является тревожным сигналом, свидетельством недоверия населения к официальным властям. Некоторыми экспертами предлагается создавать в регионах и муниципальных образованиях аналог Общественной палаты РФ, в которые войдут местные жители, пользующиеся авторитетом и доверием. Обязанность этих объединений – способствовать развитию институтов гражданского общества, помощь региональным властям в предотвращении и разрешении социальных и межэтнических конфликтов. Подобная мера должна распространяться и на общины мигрантов, которые должны быть гарантом ответственности за поведение отдельных своих представителей. Мировая практика демократии (классический пример – Соединенные Штаты) свидетельствует, что жесткость правовых норм и правоприменительной практики в сфере профилактики межнациональных отношений оправдывает себя, устраняя необходимость ликвидации последствий.

Попов Эдуард Анатольевич
доктор философских наук
ведущий научный сотрудник Российского института
стратегических исследований
(г.Ростов-на-Дону).